中美战略与经济对话

对此，我们需要反思，并更新认知。

修订适用于需要较大幅度修改的行政法律。最后，民法总则可以作为民法典的一部分而不能替代民法典。

在行政行为法方面，行政处罚法和行政强制法是针对各具体行政行为制定的实体法和程序法合一的单行法律，比较成熟，需要通过微调的方式编入法典。在这个问题上，应当立足于我国行政立法的实际，把握行政法律规范的特点，吸收借鉴域外有益经验，坚持问题导向，注重系统观念，运用体系思维，综合考量各种模式的利弊和影响因素，确定我国行政法法典化的模式。德国实行联邦制，各州对于自身的行政组织与部分行政实体法内容拥有立法权限，行政组织法典化可能侵犯地方立法权限。相比于编入方式和拆分方式，补缺方式需要制定新的法律，工作量和难度稍大。而且，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》未将《法治中国建设规划（2020-2025年）》中的行政程序法列入立法规划，而代之以行政基本法典，这表明行政程序法典模式与立法规划也有距离。

其次，在法典化的目的方面，我国行政法法典化的主要目的是推动行政法的体系化。经过改革开放以来四十多年的发展，我国行政立法走出了一条具有中国特色的创新之路，具有中国特色的行政法律体系日益健全，政府各类行为基本纳入法治轨道，形成了我国行政法律制度的四梁八柱。也就是说，司法机关依据法律作出合法或非法的判断，实现对行政权的法律规范，进而保障公民的基本权利。

因此，在中国宪法上证成行政诉讼制度的正当性，必须面对这种司法与行政的同质化理论，寻求司法机关在宪法上独立于行政机关的法律地位。（二）司法与行政的同质性理论 根据传统的社会主义国家法学说，法治过程大体上可以分为三个部分，即法律制定（立法），法律实施（执法）和法律监督。[54]法律逻辑上，如果要证成接受申诉控告和检举的国家机关是人民法院，首先要证成公民基于宪法所享有的诉讼请求权文章来源：《中外法学》2022年第4期。

参见何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第100页。薛刚凌、杨欣：论我国行政诉讼构造：‘主观诉讼抑或‘客观诉讼?，《行政法学研究》2013年第4期，第29-37、78页。

相应的，立法中心主义宪法原理的影响逐渐式微。他们搞法制几百年了，法律比较系统、完备。根据杨景宇的总结，问题导向的立法观念的主要表现是：改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。[60]而且，对于宪法文本中权利体系的解释需要以社会主流的宪法观作为理论依据。

[26]在上述理论脉络中，没有所谓的权力分立，有的只是为了实现共同的目标，采取必要有效的措施，实现更高的政治目的。根据中国的宪法，法院如何审查行政机关行为的合法性，需要超越行政诉讼法的条文和解释学说，从宪法层面做出正本清源的回答。[14] 这也是中国宪法实施的一个惯常做法。迄今，行政诉讼的宪法依据已经不是1982年颁布实施的《宪法》，而是经过发展变化后的现行宪法。

参见孙佑海：如何把《人民法院组织法》修改好?《中国法律评论》2017年第6期，第14-22页。不可否认，二者之间具有共性，大胆借鉴国外法治的理论资源对于构建中国法治理论具有积极意义。

[56]在2004年《宪法修正案》第24条将国家尊重和保障人权作为基本权利体系中的概括条款，为宪法未列举权利的推定提供了规范上的依据。同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。

然而从国家监督体系的分工来看，中国行政诉讼制度发挥的监督功能也是有限的。参见周磊：新民主主义革命时期行政监察法制的探索与实践，《国家行政学院学报》2016年第5期，第85-90、143页。[50]对此，彭真曾指出立法必须有理论作依据，宪法是有系统的理论作依据的，是有完整的体系的，前后一贯，体系严密。这正式以法律的形式确立了中国的行政诉讼制度。摘要:  定位中国行政诉讼的性质和功能，需要从宪法解释学的角度探究其法理基础。[70]这种国家权力的合理分工主要侧重纵向的权力的监督与制约，即决策权、执行权、监督权之间的分工与制约。

至于监督行政机关依法行使职权，似乎不太贴切，不能因审理行政诉讼案件，而将审判职能异化。比较来看，中国宪法的组织规范主要侧重纵向的权力源流的规定。

不仅仅是司法审判，立法、监察、检察的权限范围，也都需在理论上进行解释与建构。在主流宪法观念上，人民法院的功能定位是独立于行政权的判断权。

[67]（日）杉原泰雄：《宪法的历史：比较宪法学新论》，吕昶、渠涛译，社会科学文献出版社2000版，第35页。参见《彭真传》编写组：《彭真传》，中央文献出版社2012年版，第1565-1566页。

（三）国家权力之间的非对抗模式 不同于西方典型的权力分立模式，民主集中制是社会主义宪法的一个重要原则。[44]但到了1982年《宪法》颁布实施以后，唱对台戏的主张逐渐退出主流观念，[45] 不唱对台戏成为处理横向国家权力关系的一个重要原则。……国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。[4] （一）行政诉讼宪法依据的原旨主义解释 如果从制度发生史角度看，中国行政诉讼制度萌芽可以追溯到百年以前。

二战以后，司法权的扩张成为世界宪法发展的一个普遍趋势。[41]比如，彭真曾为最高人民法院办公楼题词：严肃执法。

[19]参见《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第231页。比较而言，该权利与申诉、控告、检举整体上呈现出一种强度递增的格局。

[56]参见张卓明：中国的未列举基本权利，《法学研究》2014年第1期，第17-21页。比如，华北人民政府设立的人民监察院的职权之一就是受理行政诉讼。

在行政诉讼制度开始建立之初，1982年《宪法》尚未颁布实施，如果严格从规范逻辑出发，当时行政诉讼的宪法依据并非这部宪法。宪法是法治体系的基本框架，行政诉讼在宪法上的规范基础，决定了行政诉讼在主观诉讼和客观诉讼之间的功能取向，决定了司法审查行政行为的积极或消极立场，也决定了司法审查行政行为合法性的限度和强度，以及行政诉讼的审查方法、标准、强度以及判决的形态等具体制度实施的价值立场。进入专题： 行政诉讼 功能 宪法基础 。参见李鹏：《李鹏日记：立法与监督》，新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第531-560页。

立法机关开始研究行政诉讼的宪法依据问题不是基于立法体系化建构的需要，而是在一次偶然事件中被提出来的。在2018年宪法修正案通过，监察体制改革完成后，还有独立的监察机关对行政过程的监督。

在司法方式上强调司法审判走群众路线，最具代表性的就是马锡五审判方式。[31]从世界范围比较来看，高度政治化的司法体制是转型国家的一个普遍特点。

[48]然而，行政诉讼的基本原理是以承认司法与行政一定程度的对峙，[49]但传统宪法的理念以及宪法文本中并没有提供这种司法与行政直接对抗的宪法依据。行政法主流学说也认为，对基本权利的保障理应成为行政诉讼的首要目标，行政诉讼制度的整体构造应偏向主观权利保护。